Tanska kiristää yhä maahanmuuttopolitiikkaansa. Miten se on enää mahdollista? Onko kyseessä pohjoismaa lainkaan?

Hvordan kunne du gøre det, Kongeriget Danmark?

Tanska alkoi jo muutama vuosikymmen sitten sangen merkittävästi erkaantua pohjoismaisesta maahanmuuttomallista, ensin suhteessa Ruotsiin, sitten myös Suomeen ja Norjaan. Viimeisen kymmenen vuoden aikana Tanskan maahanmuuttopolitiikka on tiukentunut selvästi, ja viime vuonna alkaneen turvapaikanhakijavirtojen kiihtymisen myötä siihen on edelleen tehty kiristyksiä.

Oleellista mielestäni on ennen muuta se, että tanskalaisessa mallissa ei ole kyse vain turvapaikkapolitiikasta, vaan koko maahanmuuttopolitiikan ja kansallisuuden ja valtion “ideologia” on tietyllä tapaa erilainen. Siinä on aina korostettu huomattavasti enemmän integroivia, jopa assimiloivia seikkoja, ja muutenkin lähtökohta on ollut kansallisvaltiokeskeinen – tanskalainen. Tanskalaiset poliitikot eivät etenkään kylmän sodan päättymisen jälkeen ole kainostelleet puhua kansallisesta edusta, työperäisen maahanmuuton ja tanskalaisten etujen ensisijaisuudesta tai “hyväntekemisen” haittapuolista.

Jo 1980-luvulla Tanskassa on käyty keskustelua hyvinvointivaltion ja maahanmuuton välisestä suhteesta ja hieman myöhemmin on systemaattisesti alettu laskea maahanmuuttoon liittyviä kuluja ja toisaalta myöhemmin sen rajoittamisesta koituvia säästöjä. Myös monessa muussa maahanmuuttajien tilastointiin ja rekisteröintiin liittyvässä asiassa Tanska on poikkeuksellinen pohjoismaa.

(Suomen Migristä käytiin keväällä ottamassa Tanskasta oppia. Ehkä saamme myöhemmin nähdä, kantaako oppi hedelmää.)

Hvad Søren laver du her…

Toisaalta siinä missä Tanska rajoittaa maahanmuuttoa muun muassa korjatakseen kestävyysvajettaan, Suomi on nähnyt asian päinvastoin – maahanmuuttoa tulee lisätä kestävyysvajeen ja demografisen ongelman korjaamiseksi, ehkä jopa levittää punaisia mattoja tänne haluaville. Mahdollisesti siksi maahanmuuton kustannusten laskemisen kanssakaan ei ole välitetty täällä olla niin tarkkoja.

Nuivahkosta suhtautumisesta huolimatta Tanska on ollut selvästi “hyvä” valtio ulospäin. Jo 1970-luvulla se pääsi kehitysavun tasossa toivottavaan 0,7 prosenttiin bruttokansantulosta, 20 vuotta myöhemmin suhde oli jo 1 %. Toisaalta Tanskan osallistuminen Yhdysvaltain rinnalla humanitaarisiin väliintuloihin ja sotatoimiin on lisännyt valtion roolia kansainvälisellä kentällä. Joidenkin arvioiden mukaan sen juuri tästä syystä tulisi osallistua enemmän myös turvapaikanhakijoiden vastaanottamiseen.

Siinä missä esimerkiksi Australian politiikka nojaa erilaisiin non-arrival-toimiin ja offshore-prosesseihin, joilla estetään turvapaikanhakijoita saapumasta, Tanska on keskittynyt korjaamaan vetotekijöitään ja laatimaan yleisesti rajoittavampia sääntöjä. Tanskan maahanmuuttolainsäädäntöä voi kuvata hyvin dynaamiseksi, jopa ketteräksi, sillä maalla on tapana muuttaa sitä usein.

Viimeisen 15 vuoden aikana ulkomaalaislakeja on muutettu keskimäärin jopa muutaman kuukauden välein. Vaikka tiukat politiikat ovat tietysti aiheuttaneet  kritiikkiä, ovat monet Euroopan maat seuranneet Tanskan nopeita toimia ällistyksellä. Paitsi että Tanska onnistuu nopeasti laittamaan rajansa kiinni – jo vuonna 2011 se sulki väliaikaisesti Saksan vastaisen rajansa huolimatta siitä, että sen nähtiin rikkovan Schengen-säädöksiä – se kykenee myös säätämään uusiin tilanteisiin sopivia lakeja.

Myös muut pohjoismaat ovat alkaneet, hitaasti mutta varmasti, siirtyä monessa asiassa Tanskan tielle. Kunhan Tanska pysyy kuitenkin aina muutaman virstanmitan edellä, voi moraalisen närkästyksen edelleen kohdistaa sinne.

Kuten monessa maassa, myös Tanskassa yllyke moniin muutoksiin on lähtenyt yhdestä puolueesta tai sen kasvavaan suosioon sopeutumisesta. Muut tärkeät puolueet ovat yleensä seuranneet perässä. Myös vasemmistopuolueiden maahanmuuttokannoissa on tapahtunut merkittäviä muutoksia tiukempaan suuntaan. Tanskan kansa on antanut tiukalle politiikalle sangen selvän mandaatin viimeksi viime vuonna, kun maahanmuuttokriittisin kansanpuolue nousi oikeistoblokin suurimmaksi puolueeksi, mutta jättäytyi silti oppositioon. Yksiselitteisenä tavoitteena hallituksella on vähentää merkittävästi turvapaikanhakijoiden määrää ja samalla säästää vähintään miljardi kruunua (134 miljoonaa euroa) vuosittain.

Verrattuna esimerkiksi naapurimaihin Ruotsiin ja Saksaan, Tanskaan saapuu – tai jää – huomattavasti vähemmän turvapaikanhakijoita. Tanskan pakolaiskiintiö on viime vuosina ollut noin 500 eli sekin selvästi pienempi kuin esimerkiksi Suomessa.

Tärkeimmät Tanskan humanitaarista maahanmuuttopolitiikkaa rajoittamaan pyrkivät toimet ovat rajakontrollin lisäämisen ohella perheenyhdistämisen kiristäminen, sosiaali- ja muiden etuuksien merkittävä heikentäminen ja sitominen integroinnin onnistumiseen, oleskelulupien väliaikaisuuden lisääminen, vastamainonta, kansalaisuuden saamisen vaikeuttaminen sekä viime aikoina myös niin sanottu “majoitusmaksu” ja vastaanottotoiminnan standardien lasku.

Tanska myös tulkitsee pakolaissopimusta yleisesti tiukemmin: se oli muun muassa yksi ensimmäisistä maista, joka kielsi turvapaikan sillä perusteella, että hakija saapui turvallisen maan kautta. Tämä ns. tanskalainen lauseke päätyi myöhemmin, tosin maltillisempana, myös Dublinin ja Schengenin sopimuksiin.

Myös muilla politiikan sektoreilla on tehty muutoksia, jotka heikentävät maahanmuuttajien asemaa. Maassa on muun muassa suunniteltu vankeusrangaistuksen “ulkoistamista” tiettyihin kolmansiin maihin, kuten Puolaan, Romaniaan ja Liettuaan, tapauksissa, joissa vankeutta kärsivää maahanmuuttajaa ei voida palauttaa. Myös ulkonaliikkumiskielto vastaanottokeskusten alaikäisille nousi otsikoihin nuorisofestivaalilla tapahtuneiden seksuaalirikosten myötä, ja kaikki suuret puolueet kannattivat tätä. Voisiko kukaan normaali poliitikko ehdottaa tällaista esimerkiksi Suomessa?

Perheenyhdistämiseen tehtävistä rajoituksista merkittävin koskee ajanjaksoa, jonka jälkeen yhdistämistä voi hakea: se pidennettiin yhdestä vuodesta kolmeen. Oikeuteen liittyy myös velvoitteita muun muassa integraation suhteen, kuten myös tulo- ja asumiskriteerejä sekä eräänlainen “vakuusmaksu”.

Viime viikkoina on nähty, että Tanska ei ole vielä lopettanut: se kiristää ehtoja entisestään halutessaan olla vähemmän houkutteleva kuin esimerkiksi muut pohjoismaat tai Saksa. Kriitikot eivät ymmärrä hoppua: miksi nyt enää pitää kiristää, kun juuri ketään ei ole tulossakaan (esim. HS, maksumuuri). Juuri siksi, sanovat tanskalaiset. He varautuvat ja ennakoivat.

Race to the bottom – ja ihan avoimesti.

Ja – samalla kun Tanska muuttuu vähemmän houkuttelevaksi, muut pohjoismaat, Suomi mukaan lukien, muuttuvat suhteellisesti houkuttelevammiksi. 

Perheenyhdistäminen on useasti nostettu yhdeksi tärkeimmistä keinoista vaikuttaa sekä saapuvien turvapaikanhakijoiden määrään että yleiseen maahanmuuttoon. Ero esimerkiksi Suomeen on tässä mielessä huomattava – Suomessa perheenyhdistämistä ei pitkään ole edes laskettu mukaan humanitaarisen maahanmuuton alaan, vaikka se moninkertaistaessaan saapuvien määrän on ehdottomasti yksi sen merkittävin osa.

Myös sosiaali- ja muiden etuuksien pienentäminen on ollut oleellinen keino vähentää vetotekijöitä. Muun muassa työttömyysturva tai vastaava on alle 7 vuotta maassa olleiden kohdalla muutettu “integraatiotueksi”, joka on noin 55 prosenttia alkuperäisestä – siis kansalaisten saamasta – etuudesta. Integraatiotukea on kuitenkin mahdollista saada tietyissä tapauksissa korotettuna, esimerkiksi neljänneksellä, kun tanskan kielikoe on läpäisty.

Parhaillaan Tanskan hallitus on suunnittelemassa yhä uusia kiristyksiä etuuksiin, ja ministerit ovat todenneet, että politiikka on täysin riippuvaista siitä, minkä verran turvapaikanhakijoita maahan saapuu. Jos virta taas alkaa kiihtyä, on mahdollista tehdä hyvin nopeita heikennyksiä.

Tanskan politiikan lähettämä viesti on merkittävä. Lainsäädännöllinen vauhdikkuus ja käytännölliset ratkaisut kertovat paitsi salakuljettajille ja maahan pyrkiville myös muille valtioille, että Tanska on tosissaan. Yksinkertaisuudestaan huolimatta tämä seikka on tärkeä. Jo pelkästään tanskalaisten poliitikkojen erilainen puhetapa – jossa turvapaikka nähdään poikkeuksena, ei sääntönä, jossa ymmärretään punnita hyötyjä haittoihin, jossa korostetaan kansallista etua ja niin edelleen – vaikuttaa siihen, että maahanmuuttopolitiikka näyttää voimakkaalta. Näyttäessään voimakkaalta se myös on voimakasta. Tanska on selvästi omapäinen, myös suhteessa EU:hun.

Tanskan suorittama vastamainonta on myös laajaa ja kohdistuu sekä konflikti- ja lähtöalueille, sosiaaliseen mediaan että kotimaahan. Tanska on pyrkinyt vaikuttamaan suoraan salakuljettajiin, jotka tarjoavat turvapaikanhakijoille tietoa eri maiden käytännöistä. Myös tämän se tekee hyvin avoimesti eikä juuri pyri peittelemään intressejään moralistisen kielen alle. Se ei piilota rajoituksiaan eikä selittele niitä, vaan sen sijaan jopa ylikorostaa niiden merkitystä. Tanska haluaa vähemmän humanitaarisia maahanmuuttajia, yksinkertaisesti, ja tuo tämän kaikin tavoin esille. Uudet rajoitukset ovat myös merkittävästi vähentäneet ihmisten tuloa. Tosin asiaan vaikuttavat luonnollisesti myös muiden Euroopan maiden käyttöön ottamat rajatarkastukset ja muut liikettä patoavat toimet.

Koska tanskalaisessa mallissa kansalaisia on vuosikymmenien ajan informoitu maahanmuutosta kattavasti ja todenmukaisesti, myös median kautta, on poliittinen ilmapiiri sangen erilainen kuin esimerkiksi Ruotsissa. Tätä taustaa vasten ei vaikuta yllättävältä, että solidaarisuudestaan kuuluisassa pohjolassa on kansa, joka äänestää maahanmuuton kiristämisen puolesta – ja on monessa muussakin asiassa rohkeampi ja itsenäisempi.

Ehkä eniten huomiota viimeisen vuoden sisällä on saanut Tanskan päätös takavarikoida turvapaikanhakijoiden arvoesineitä ja kaikki yli 1370 euroa ylittävät varat. Tätä on perusteltu sillä, että turvapaikanhakijoiden tulee edes tältä osin osallistua vastaanottamisen kuluihin – tästä syystä siis nimitys “majoitusraha”. Kesäkuussa yhdeltä turvapaikanhakijaseurueelta lopulta takavarikoitiin 3400,- /henkilö, yhteensä hieman yli 17 000,- Tällä summalla kyseisen seurueen ylläpito vastaanottokeskuksessa kustannetaan alle kahden kuukauden ajan.

Toimi olisi ollut mahdollinen jo olemassa olevien lainsäädännöllisten säädösten pohjalta, mutta jälleen kerran valtio pelasi varman päälle ja muutti vastaanottoon liittyvää lakia. Siitä huolimatta kritiikki on ollut kovaa ja usein myös vääristelevää. Turvapaikanhakijoilta ei ole poistettu vihkisormuksia tai muita tunne-esineitä ja puhelimiakin on poistettu muiden syiden takia – jotta saataisiin paremmin selville, mistä ja mitä kautta turvapaikanhakija saapuu. Tämän jälkeen puhelin on palautettu.

Myös tässä on siis merkittävä ero useisiin muihin maihin. Tanskan järjestelmä ei luota yksilön kertomukseen yhtä paljon, etenkään paperittomien tapauksessa. Puhelinten takavarikointia on käytetty useissa tapauksissa todistamaan, että henkilö ei tule sieltä (yleensä Syyriasta), mistä väittää tulevansa. Myös sitä, että henkilöpaperit ovat hukkuneet, mutta puhelin ei, on käytetty hakijan asemaa heikentävänä seikkana – ei viranomaisten työtä lisäävänä, kuten Suomessa.

Tanskassa maahanmuuttopäätöksiä tehdään myös useassa eri instanssissa. Oikeusministeriön alainen maahanmuuttovirasto tekee näistä vain noin 10 prosenttia. Poliisien ja muiden viranomaisten läsnäolo prosessissa on tiiviimpi, samaten viranomaisten välinen tiedonantovelvollisuus on korkea.

Majoitusrahan saama huomio herättää ihmetystä siksi, että asiassa ei varsinaisesti ole mitään dramaattista. Jos niin tahdottaisiin, myös Suomen laki sallisi tulkinnan, jossa turvapaikanhakijan omat varat vaikuttaisivat vastaanottorahaan. Vastaanottolain 19 § toteaa, että vastaanottorahaa annetaan välttämättömän toimeentulon turvaamiseksi, jos henkilö on tuen tarpeessa eikä hänellä ole omia tuloja tai varoja, ja 20 §, että hakijan tulot ja varat otetaan huomioon vastaanottorahaa myönnettäessä. Vastaava kohta löytynee useimpien Euroopan maiden lainsäädännöstä, koska se on myös EU-direktiivissä.

Tanskan mallia leimaa myös paperittomien ja muiden turvapaikanhakijoiden yhä selvempi erottaminen toisistaan. Edellisten prosessi kestää kauemmin, koska henkilöllisyys halutaan saada selville voimakkaammin kuin useimmissa muissa maissa. Toisaalta mikäli hakija ei pyri auttamaan viranomaisia selvityksessä, hänen asemansa kärsii siitä konkreettisesti. Paperittomille turvapaikanhakijoille ollaan suunnittelemassa erityisiä varmuusleirejä, joista ei olisi vapaata kulkua ulos, ennen kuin henkilöllisyys on selvitetty. Myös Dublinin sopimuksen perusteella palautettavat on tarkoitus saattaa tällaisiin keskuksiin, koska aiemmin heistä suurin osa on kadonnut.

Palauttamiseen liittyvät ongelmat ovat Tanskassa olleet vastaavia kuin muuallakin, mutta näihin on alettu kiinnittää yhä enemmän huomiota. Säilöönotosta tullee seuraava suuri kritiikin kohde. Sitäkään ei silti ole mahdotonta sopeuttaa voimassa olevien sopimusten alaan – juuri siksi, että paperittomien tapauksessa useinkaan kysymys ei ole pakolaissopimuksen määrittämistä pakolaisista. Syyriasta saapuvilla turvapaikanhakijoilla henkilöllisyyden todistavat asiakirjat ovat yleensä tallessa.

Uusien kiristysten jälkeen myös oleskelulupien väliaikaisuutta ollaan lisäämässä. On myös ehdotettu, että pysyvään oleskelulupaan vaadittaisiin aina vähimmäiskielitaito ja työpaikka. Toisaalta työperäisten oleskelulupien rakenne on monisyinen. Myös humanitaarisilla maahanmuuttajilla on periaatteessa mahdollisuus osallistua muutamiin työperäisiin kategorioihin. Työllistymisessä yleisesti on kuitenkin samanlaisia haasteita kuin muuallakin, joten ero humanitaarisen ja työperäisen maahanmuuton välillä on edelleen huomattava.

Ei ole yksiselitteistä, onko vastaanottotoiminnan heikentämisellä vaikutusta vetotekijöihin, mutta toisaalta niitä voidaan perustella puhtaasti taloudellisilla seikoilla. Muun muassa telttamajoitus ja yleisesti edullisimpien vuokrien perässä siirtyminen ovat vaikuttaneet vastaanottotoiminnan kustannuksiin. Hallitus on myös todennut, että mikäli turvapaikanhakijamäärät jälleen nousevat ennätyksellisiksi, vastaanottotoiminnasta on mahdollista kiristää edelleen.

Tanska on saanut paljon kritiikkiä osakseen. Euroopan neuvosto on esittänyt, että Tanskan toimet saattavat olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaisia – ainakin maa toimii “sopimusten raja-alueilla”. Kansalliset ja kansainväliset ihmisoikeustoimijat ovat luonnollisesti myös hyökänneet toimia vastaan ja korostaneet, mitä se tekee Tanskan imagolle ja kansainväliselle roolille. YK:n pakolaisjärjestö on todennut, että sosiaaliavustukset lähes puolittava laki on pakolaissopimuksen vastainen ja syrjivä. Tanska on joutunut selittelemään toimiaan myös Euroopan parlamentissa, muun muassa juuri syrjintäväitteiden vuoksi. Tanskan on myös väitetty toimivan vastoin sekä eurooppalaisia että pohjoismaisia arvoja.

Euroopan tasolla huomionarvoisen asiasta tekee se, että Tanska, vaikkakin EU:n jäsenmaa, ei osallistu oikeus- ja sisäasiainneuvoston toimiin turvapaikka- tai maahanmuuttoasioissa. Se ei siis myöskään ole hyväksynyt mitään näihin liittyvää direktiiviä eikä sitä sido Euroopan tuomioistuimen päätökset tällä alueella. Monien asiantuntijoiden mukaan jotkut Tanskan turvapaikka- ja perheenyhdistämispolitiikat eivät olekaan EU-lain mukaisia. Toisaalta kuten edellä on kuvattu, Tanska on toiminut aina melko omapäisesti – eikä maahanmuutto ole ainoa sektori – ja voidaankin olettaa, että vaikka Tanska olisi mukana EU:n turvapaikkapolitiikassa, se siltikin noudattaisi omaa linjaansa. Lienee kuitenkin selvää, että itsenäisyyttään tarmokkaasti vaaliva maa on hyötynyt poikkeuksellisesta asemastaan – jonka se on ihan itse valinnut.

Pohjolan ja keskisen Euroopan välissä sijaitsee pikkuruinen maa, jolla näyttää menevän hyvin melkein kaikessa. Tanskassa asuu maailman onnellisin kansa ja paikka on tunnettu ilmapiiristään, jota kuvataan sanalla hygge. Oman maan ja kansan arvostaminen ei olekaan ”nuivaa” – puhumattakaan vähemmän mairittelevista ilmaisuista – vaan ihan normaalia, edellytys kaikelle muulle. Realismi tuntuu vallitsevan lähes yhtälailla Köpiksen hipsterialueilla kuin lilliputtivaltion reuna-alueillakin – ja punavalkolippu liehuu.

 

 

 

(perustuu raporttiin ”Kansainvälinen pakolaisinstituutio ja valtioiden mahdollisuudet: Imagon suojelusta rajojen suojeluun”)